Unijna polityka imigracyjna do zmiany po wyroku Wielkiej Izby ws. Hirsi Jamaa i inni p-ko Włochom (cz. I przeglądu 28 orzeczeń ETPCz z tygodni 20 luty - 04 marca)

Jedna z sobotnich audycji radiowych w Deutschlandfunk została poświęcona właśnie wyrokowi Hirsi Jamaa i inni p-ko Włochom. Dyskusja z ekspertami koncentrowała się na problematyce wykonania orzeczenia. Biorąc pod uwagę, iż 1163 km polskich granic z Rosją, Białorusią i Ukrainą stanowi jednocześnie zewnętrzne granice UE, warto i w Polsce przeprowadzić odpowiednią debatę. 

Wykonywanie polityki unijnych granic zewnętrznych leży w kompetencji Państw Członkowskich, wspomaganych i koordynowanych przez Frontex (czyli [b.krótko]: Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej). 

                           Źródło: http://bit.ly/xqwaA6                                                         

W relatywnie krótkim czasie nastawienie do imigracji zmieniło się radykalnie.

Punkty zapalne

Problem powstaje wraz z napływem dużej ilości "nielegalnych imigrantów" (tak serwis europa.eu; problematyczne jest czy w ogóle ktokolwiek może zostać określony jako "nielegalny"). Kraje ościenne,  właściwe do rozpatrzenia wniosku o przyznanie statusu uchodźcy w ramach systemu 'Dublin II', bronią się jak mogą przed napływem imigracją. 

Państwa z granicą morską (dającą zdawałoby się większe pole manewru niż granice lądowe) stosują różne metody by skłonić imigrantów do zawrócenia (czego wprost dotyczy wyrok Hirsi Jamaa i inni p-ko Włochom). Postawa tych państw (zwłaszcza Grecji i Włoch) wynika z braku unijnego porozumienia o 'rozdzielaniu' imigrantów pomiędzy wszystkie Państwa Członkowskie.

Kiedy ochrona cudzoziemców?

Uznanym standardem demokratycznym jest udzielanie azylu (oraz innych form ochrony) cudzoziemcom (i bezpaństwowcom) przeciwko państwu, którego jest on obywatelem: 

art. 56 Konstytucji RP
1. Cudzoziemcy mogą korzystać z prawa azylu w Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie.
2. Cudzoziemcowi, który w Rzeczypospolitej Polskiej poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi.

Dotyczy to zarówno względów politycznych (dysydenci), jak i rozkładu danego państwa i niemożliwości zapewnienia podstawowej funkcji swoim obywatelom, tj. bezpieczeństwa (eg. Somalia). Aby dochować tego obowiązku konieczna jest indywidualna ocena sytuacji każdego imigranta, chociażby poprzez danie możliwości wypowiedzenia się i złożenia wniosku o przyznanie statusu uchodźcy. 

Nie jest to bynajmniej rozwiązanie tanie i organizacyjnie łatwe, ale "niskie koszty" charakteryzują systemy  autorytarne. Atrakcyjność systemu demokratycznego polega m.in. na możliwość przyznania ochrony  obywatelom państw niedemokratycznych lub znajdujących się w stanie rozkładu. 

Dopiero zebrawszy te podstawowe informacje, tworzące odpowiedni kontekst prawny, możliwe jest przyjrzenie się wyrokowi Trybunału.

Wyrok ETPCz

Skargę wniosło 11 obywateli Somalii oraz 13 Erytrei. Wchodzili w skład grupy ok. 200 osób, które opuściły Libię na pokładzie trzech łodzi płynących do Włoch. 6 maja 2009 r., gdy łodzi znajdowały się 35 mil na południe od wyspy Lampedusa, w regionie podlegającym odpowiedzialności Malty, zostali zatrzymani przez włoskie służby graniczne i celne, a następnie przetransportowani na statkach włoskiej marynarki wojennej do Trypolisu. 

Źródło: http://bit.ly/wHCMZk

Wyrok Hirsi Jamaa i inni p-ko Włochom potwierdza wynikający z art. 3 EKPCz zakaz zawracania lub przekazywania imigrantów do kraju, w którym zagrożeni są naruszeniem zakazu tortur.

Według skarżących nie zostali oni poinformowani, dokąd są zabierani. Po dziesięciogodzinnej podróży zostali przekazani libijskim władzom. Włoski minister ds. wewnętrznych powoływał się przy tym później na bilateralne porozumienia Włoch z Libią, które weszło w życie 4 lutego 2009 r., mające poprawić zwalczanie nielegalnej imigracji. 

Kilkunastu spośród skarżących został już przyznany status uchodźczy, w tym jednemu po potajemnym powrocie do Włoch właśnie tam. Biorąc pod uwagę długość tych postępowań - liczba osób, którym udzielono ochrony może jeszcze wzrosnąć.

Jurysdykcja Włoch (art. 1 EKPCz)

Możliwość korzystania z praw i wolności określonych w EKPCz wymaga zgodnie z art. 1 EKPCz podleganiu jurysdykcji jednego z Państw-Stron Konwencji. Mimo usilnych prób wykazania przez Włochy, iż podjęte działania miały wyłącznie charakter ratunkowy lub że zakres wpływu na skarżących był jedynie minimalny, Trybunał uznał, iż skarżący podlegali włoskiej jurysdykcji. Nie da się inaczej zinterpretować statków pływających pod banderą danego kraju.

Ryzyko naruszenia zakazu tortur w Libii i państwie pochodzenia

O ile "państwa-strony EKPCz zachowały - w ramach obowiązującego prawa międzynarodowego - kompetencję do kontrolowania wjazdu, pobytu i usuwania cudzoziemców ze swojego terytorium" (L.Garlicki [w:] tegoż, Komentarz EKPCz, t. I, art. 3, Nb. 47, Warszawa 2010), o tyle "usunięcie cudzoziemca [...] nie może [...] narażać go na realne ryzyka poddania w kraju przyjmującym torturom lub traktowaniu albo karaniu o nieludzkim albo poniżającym charakterze" (op. cit.). 

Zdaniem Trybunału napięta sytuacja związana z napływem imigrantów, nie zwalnia Państw-Stron Konwencji z przekazywania ich do państw, w których będą zagrożeni poddaniu ich traktowaniu sprzecznemu z art. 3 Konwencji. Jednym z takich krajów jest właśnie Libia, gdzie nie odróżniano imigrantów od osób ubiegających się o status uchodźcy. Na systematyczne pozbawianie imigrantów wolności połączone z naruszaniem zakazu tortur w krytycznym dla skarżących okresie (pierwsze dwa kwartały 2010 r.) wskazywały raporty Komisji ds. Zapobiegania Torturom.  

Włochy nie mogły powołując się na umowę z reżimem w Trypolisie, zwolnić się ze swoich zobowiązań konwencyjnych (art. 3 EKPCz). Wydanie skarżących Libii wiązało się także z ryzykiem przymusowej repatriacji. Kraje pochodzenia skarżących (Somalia i Erytrea) znajdują się na liście krajów wysokiego ryzyka dającej podstawę do ubiegania się o status uchodźcy. Brak ratyfikacji Konwencji genewskiej z 1951 r. oraz brak jakichkolwiek krajowych regulacji statusu uchodźców w Libii wskazywały na możliwość przekazania ich do państwa pochodzenia, co stanowi naruszenie art. 3 EKPCz (przez Włochy, które dopuściły do powstania takiej możliwości).      

Co jest do zrobienia?

1. Wszystkie Państwa-Strony EKPCz muszą wysłuchać i na tej podstawie ustalić czy dana osoba ubiega się o azyl:

a) Jeżeli tak, to do momentu rozstrzygnięcia przez krajowy organ właściwy ds. udzielania ochrony, dana osoba nie może zostać wydalona z terytorium danego Państwa.

b) Jeżeli nie, to kształt regulacji krajowych (de facto decyzji politycznych) reguluje możliwość zalegalizowania pobytu danej osoby.

2. W przypadku odmowy udzielenia statusu uchodźcy <pkt 1 a)> - lub zalegalizowania pobytu <pkt 1 b)> konieczne jest ustalenie czy dana osoba może być przekazana państwu pochodzenia lub państwa z którego przybyła. Konieczne jest zatem precyzyjne ustalenie listy krajów, do których można dane osoby z powrotem skierować z uwzględnieniem wymogów płynących z art. 3 EKPCz. I tak w przypadku krajów basenu Morza Śródziemnego konieczne jest monitorowanie zmian zachodzących w krajach północnej Afryki po Arabellionie.

3. Reformie powinna zostać poddana polityka imigracyjna (tj. jej nie-uchodźcza część), na co wskazuje ostatni raport Banku Światowego. Zachowanie atrakcyjności warunków życia na Starym Kontynencie ma być możliwe właśnie poprzez zmiany w polityce imigracyjnej (czytaj wprost: dzięki wzrostowi zasobów ludzkich), co oznacza, iż imigracja nie stanowi 'zagrożenia', lecz szansy na wzrost dla UE. Niesłabnące zainteresowanie stanowić będzie pozytywną ocenę europejskiego modelu prawno-społeczno-gospodarczego.        

------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Zob. również inne wpisy poświęcone art. 3 EKPCz oraz problematyce uchodźców.